Het Nederlandse cannabisbeleid verkeert al decennia in een internationaalrechtelijke schemerzone, stelt Martin Jelsma van het Transnational Institute (TNI). Nederland gedoogt de verkoop van kleine hoeveelheden softdrugs in coffeeshops (de zogenaamde voordeur), maar de aanvoer ervan (de achterdeur) is tot dusver verboden. In de loop der jaren is hierdoor een omvangrijke illegale sector ontstaan in Nederland die de coffeeshops bevoorraadt met nederwiet. Een kamermeerderheid wil nu het gedoogbeleid uitbreiden door een experiment met een gereguleerde aanvoer van wiet aan de achterdeur van coffeeshops, maar het kabinet is tegen.

PvdA, VVD en D66 en burgemeester Leers van Maastricht hebben onlangs het Manifest van Maastricht gepresenteerd, waarin wordt aanggegeven op welke wijze een experiment met het gedogen van de teelt van wiet aan de achterdeur zou kunnen plaatsvinden. De partijen willen dat het Openbaar Ministerie in het geval van gereguleerde aanvoer van wiet door erkende telers geen vervolging instelt, zoals dat nu ook gebeurt met de verkoop van softdrugs in coffeeshops. Minister Donner van Justitie blijft echter op het standpunt staan dat internationale verdragen geen ruimte laten voor zo’n experiment.

Nederland kan op grond van internationaal recht geen experimenten toelaten met het gedogen van wietteelt om coffeeshops te bevoorraden, concludeerde het T.M.C. Asser Instituut voor Internationaal Recht en Europees Recht in een onderzoek (Experimenteren met het Gedogen van de Teelt van Cannabis ten Behoeve van de Bevoorrading van Coffeeshops – Internationaal rechtelijke en Europees rechtelijke aspecten ) dat onlangs in opdracht van het kabinet naar de Tweede Kamer is gestuurd. Het instituut onderzocht twee verdragen van de Verenigde Naties en het toepasselijke recht van de Europese Unie. Wietteelt is alleen toegestaan voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden. De teelt van cannabis voor coffeeshops valt daarbuiten, omdat die een commerciële sector vormen, aldus de onderzoekers.

Op donderdag 9 februari werd een hoorzitting gehouden in de Tweede Kamer waar onder andere werd ingegaan op de juridische haken en ogen rond deze kwestie. Hieronder volgt de bijdrage van Martin Jelsma van TNI tijdens de hoorzitting.

"Achterdeur open U": Meer ruimte voor ons cannabisbeleid

Presentatie door Martin Jelsma
Hoorzitting inzake drugs
Tweede Kamer – 9 februari 2006

De hamvraag van de huidige discussie rond de regulering van de achterdeur is of uitbreiding van het gedoogbeleid in strijd zou zijn met internationale rechtsregels. Het Manifest van Maastricht stelt dat niet goed in te zien is waarom een vervolmaking van het bestaande beleid met de verdragen in strijd zou zijn. Het rapport van het Asser Instituut stelt dat het gedogen van teelt voor de bevoorrading van de coffeeshops "redelijkerwijs niet kan worden aangemerkt als het te goeder trouw naleven en interpreteren van bestaande verdragen".

De kwestie rond de verdragen is een patstelling die de Nederlandse beleidsdiscussie al jaren plaagt en waardoor de inconsistentie in het Nederlandse cannabis beleid blijft voortduren. Twee fundamentele kwesties wil ik ter overweging inbrengen. Ten eerste de erkenning dat het huidige beleid al op zeer gespannen voet staat met de verdragen, dat een uitbreiding daarvan naar de teelt die spanning zeker zal aanscherpen maar niet fundamenteel verandert. Ten tweede dat het internationaal rechtelijke kader te weinig ruimte biedt voor hedendaagse beleidsontwikkelingen en dat de enige uitweg uiteindelijk is om dat kader zelf ter discussie te stellen. Beide stellingen wil ik kort onderbouwen.

1. Dubieuze schemerzone

Het Nederlandse cannabisbeleid verkeert al decennia in een internationaal rechtelijke schemerzone. Het Manifest van Maastricht stelt correct dat ‘de Nederlandse regering zich op het standpunt stelt dat het huidige gedoogbeleid niet in strijd is met de verdragen’ en dat vandaaruit moeilijk te beredeneren is waarom een uitbreiding dat wel zou zijn. De vraag of dat standpunt van deze en vorige regeringen juridisch gezien solide is wordt achterwege gelaten. Het Asser rapport concentreert zich op de vraag of gedogen van teelt ter bevoorrading van coffeeshops acceptabel zou zijn. Het instituut is niet gevraagd ook een uitspraak te doen over de coffeeshops zelf. De aangevoerde argumenten op basis waarvan de conclusie getrokken wordt dat het Enkelvoudig Verdrag uit 1961 en het Verdrag tegen Sluikhandel van 1988 "geen ruimte laten voor het toelaten van een experiment met het gedogen van de teelt" zijn echter deels evenzeer toepasbaar op het bestaan van de coffeeshops zelf. Met name de bezwaren ontleend aan Artikel 4 c van het Enkelvoudig Verdrag (de algemene beperking tot medicinale en wetenschappelijke doeleinden) spelen een doorslaggevende rol bij hun conclusie, maar dat artikel heeft evengoed betrekking op distributie, verkoop, voorraad, etc. Het zou interessant zijn om het Asser Instituut alsnog te vragen of ze op basis van hun gemaakte afweging van mening zijn dat het huidige coffeeshop systeem wel kan worden aangemerkt als het te goeder trouw naleven van de verdragen.

Wat zonneklaar is, is dat de INCB (International Narcotics Control Board), de VN instantie aangewezen om de naleving van de verdragen te controleren, nooit die Nederlandse juridische verdediging geaccepteerd heeft. In het meest recente INCB rapport wordt andermaal gezegd dat de coffeeshops in strijd zijn met de internationale verdragen. Ook eerder werd ernstige twijfel uitgesproken over de Nederlandse trouw aan haar verdragsverplichtingen. Dat is een belangrijk punt omdat het in zekere zin de relevantie relativeert van het speuren naar creatieve juridische interpretaties die mogelijkerwijs een gedoogbeleid voor de teelt zouden kunnen legitimeren. De realiteit is dat de Nederlandse juridische onderbouwing van het huidige gedoogbeleid ten aanzien van coffeeshops op VN niveau al nooit geaccepteerd is, dus het is volstrekt uitgesloten dat er wel een woord van goedkeuring zou komen uit Wenen of New York voor een uitbreiding daarvan naar de teelt, hoe creatief de juridische interpretatie ook moge zijn. Tegelijk betekent dit ook dat er vanuit de VN autoriteiten geen fundamenteel verschil gezien zal worden tussen een coffeeshop systeem met of zonder gedoogde aanvoer. De kritiek in het volgende INCB rapport zal zeker worden aangescherpt als een experiment zoals voorgesteld in het Manifest van Maastricht van start zou gaan, maar met of zonder gedoogde teelt blijft het standpunt van de INCB dat Nederland niet voldoet aan haar verdragsverplichtingen.

De indruk die Minister Donner geeft dat het gedoogbeleid nu juridisch netjes binnen het international kader past maar dat een uitbreiding naar de teelt over de schreef zou gaan, is mijns inziens dus onjuist. Het is een stap verder het duister in van een en dezelfde schemerzone. Tenslotte is het van belang op te merken dat de INCB schrijvend over toenemende spanning tussen cannabisbeleid en de verdragen in meerdere Europese landen, verschillende malen landen heeft opgeroepen om de officiële bestaande procedures te gebruiken om het VN controlesysteem aan een herziening te onderwerpen als ze dat nodig achten.

2. Modernisering van het verdragsstelsel

En daarmee kom ik op mijn tweede hoofdpunt, namelijk dat het internationaal rechtelijke kader te weinig ruimte biedt voor hedendaagse beleidsontwikkelingen en dat de enige uitweg uiteindelijk is om dat kader zelf ter discussie te stellen. Het is opvallend dat het Asser Instituut een paragraaf opneemt over "andere mogelijkheden", hoewel dat eigenlijk de vraagstelling – die beperkt was tot de bestaande ruimte – te buiten gaat. Maar mijns insziens ligt daar wel degelijk de werkelijke uitdaging: wat zijn de mogelijkheden om de onmiskenbaar te beperkte beleidsruimte die het internationale kader biedt, te verruimen? Hoe kan Nederland uit de dubieuze juridische schemerzone komen wat betreft zowel het bestaande gedoogbeleid als mogelijke uitbreidingen daarvan?

Het is mijns inziens dringend om te erkennen dat het huidige VN stelsel van de drie drugs verdragen hopeloos achterhaald is. Dat geldt niet alleen voor het opnemen van cannabis in de Lijsten I en zelfs IV van het 1961 verdrag (waarmee het onder een stricter controle regime staat dan bijvoorbeeld cocaïne), maar ook voor tal van andere kwesties die meer en meer beginnen te wringen bij hedendaagse beleidsdiscussies. De kwestie van het coca blad is een al lang slepende frustratie voor de Andeslanden, die binnenkort ook op de internationale agenda gebracht zal worden door de nieuwe Boliviaanse regering. Maar ook de juridische spanningen en hooglopende conflicten op VN niveau rond een aantal zogenaamde ‘harm reductie’ praktijken als spuitenruil, gebruiksruimtes, pillen testen, heroïneverstrekking etc., en de kwestie van decriminalisering van bezit voor persoonlijk gebruik vereisen een modernisering van het verdragsstelsel.

De discussie hierover moet nodig op nationaal en internationaal niveau gestart worden, met de focus op cannabis, coca en harm reductie. De angst moet overkomen worden dat het aanpassen van de verdragen meteen alle aspecten van het controlesysteem onderuit zou halen. Waar het om gaat is dat het internationaalrechtelijke kader mee moet groeien met de tijd, met nieuw verworven wetenschappelijke inzichten, met de lessen getrokken uit evaluatie van beleidspraktijken in een heleboel landen. Het verdragsstelsel moet meer ruimte bieden aan de beleidsdilemma’s van vandaag en deze Kamerdiscussie rond de achterdeur is daar een duidelijk voorbeeld van. Het kan niet zo zijn dat als de Kamer tot een weloverwogen oordeel komt dat om redenen van volksgezondheid en openbare orde een regulering van de achterdeur de beste opties biedt, dat dat niet in gang gezet kan worden vanwege verroeste artikelen uit verdragen van een halve eeuw geleden toen hier in Europa nog vrijwel niemand van cannabis gehoord had en THC zelfs nog niet ontdekt was. De restricties van verouderde verdragen mogen simpelweg niet het laatste woord hebben als het gaat om zulke essentiële beleidskwesties.

Liever dan doorrommelen in de dubieuze schemerzone, zou ik zien dat met een open vizier deze dilemma’s internationaal aan de orde gesteld worden, dat er allianties gezocht worden met andere landen die om dezelfde of andere redenen aanlopen tegen de verdragsbeperkingen. Eerdere moties in de Kamer hebben de regering opgeroepen om steun voor het Nederlandse cannabisbeleid elders in kaart te brengen en samenwerking met gelijkgezinde landen op Europees en VN niveau te versterken. De initiatieven tot nog toe ondernomen zijn zeer beperkt gebleven en de beantwoording van de Minister was mijns insziens zeer onbevredigend.

Er liggen wel degelijk mogelijkheden op dit vlak die op een meer informele manier verkend kunnen worden voor de korte en langere termijn. Op korte termijn is het niet gecompliceerd om de WHO procedure voor een herziening van de classificatie van cannabis in Lijsten I en IV in werking te zetten. Het verzoek van één lidstaat is voldoende, maar sommige Europese landen zijn te overtuigen om steun te verlenen en Brazilië overweegt momenteel al om een initiatief in die richting te nemen.

Een WHO aanbeveling om cannabis van Lijsten I en IV af te halen zou een belangrijke eerste stap zijn. Duidelijk is dat daarmee nog niet alle dilemma’s zijn opgelost. Een herziening van een aantal problematische artikelen uit de 1961 en 1988 verdragen zijn noodzakelijk en dat is politiek gezien een uiterst lastige –volgens sommigen vrijwel onmogelijke- onderneming. In elk geval is dat een proces dat meer tijd en gedegen diplomatieke voorbereiding vergt. Zo’n poging maakt alleen kans van slagen als er een bredere coalitie gesmeed kan worden die het totaal aan problemen met de verdragen gezamenlijk op tafel legt, niet beperkt dus tot cannabis, maar inclusief coca en harm reductie dilemma’s.

In de aanloop naar 2008/9, als de 10-jaar evaluatie van de Speciale Zitting van de Algemene Vergadering (UNGASS) over drugs van 1998 ter tafel komt, kunnen die mogelijkheden onderzocht worden. Ook de INCB heeft overigens gewezen op een hele reeks inconsistenties in het huidige verdragsstelsel en de juridische experts van UNODC (UN Office on Drugs and Crime, het coördinerende bureau van de VN op drugsgebied) hebben in een vertrouwelijke memo aangegeven dat op een aantal punten de huidige verdragen mogelijk niet meer in overeenstemming zijn met deze tijd. Hopelijk is de discussie rond 2008/9 zo ver gevorderd dat de noodzaak besproken kan worden om toe te werken naar een nieuw Enkelvoudig Verdrag dat de huidige drie verdragen vervangt (de genoemde verdragen van 1961 en 1988 plus het verdrag uit 1971 over Psychotrope Stoffen), een nieuw juridisch kader dat verouderde belemmeringen en inconsistenties uit de weg ruimt en meer ruimte biedt voor nationale beleidsontwikkelingen zoals die hier in de Kamer nu aan de orde zijn.

Om de huidige patstelling rond het Nederlandse gedoogbeleid te doorbreken zou de regering actief moeten onderzoeken om samen met gelijkgestemde landen een zodanige herziening van de VN verdragen te bewerkstelligen. De Kamer zou hiertoe een motie kunnen indienen om de in april 2003 aangenomen Motie Van der Ham aan te scherpen, die de regering oproept in aanloop naar de volgende VN-conferentie het voortouw te nemen om samen met gelijkgestemde landen tot voorstellen te komen voor een realistischer internationaal drugsbeleid.

Tot slot een citaat uit het VN World Drug Report van 1997: "Wetten – en zelfs de internationale verdragen – zijn niet in steen gebeiteld; ze kunnen veranderd worden als de democratische wil van landen dat zo wenst."