Justo cuando empiezas a ver un rayo de esperanza y crees que el atribulado sistema de control de drogas de la ONU está abriéndose a un proceso de cambio, su principal guardián, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) vuelve a las andadas... En un comunicado de prensa emitido el pasado 5 de julio, la secretaría de la JIFE condena la decisión de Bolivia de retirarse de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes y volver a adherirse a ella con una reserva sobre la hoja de coca.

Versione italiana: La Bolivia sotto Inquisizione

“La comunidad internacional no debería aceptar ninguna iniciativa por la que los gobiernos utilizan el mecanismo de la rescisión y la readhesión con reservas para no verse obligados a aplicar ciertas disposiciones de tratados. Este enfoque socavaría la integridad del sistema mundial de fiscalización de estupefacientes”, señala la JIFE, advirtiendo a Bolivia que “tenga muy seriamente en cuenta todas las implicaciones de sus acciones en este sentido”.

… quoniam punitio non refertur primo & per se in correctionem & bonum eius qui punitur, sed in bonum publicum ut alij terreantur, & a malis committendis avocentur. … que el principal propósito del castigo no es salvar el alma del acusado, sino procurar el bien público e infundir terror al pueblo para disuadirlo de los males que cometería. El Manual del inquisidor de 1578, explicando el fin de los castigos inquisidores.

Los últimos años han sido testigo de algunos pasos positivos en la forma en que el sistema de la ONU dirime los dilemas que se plantean en materia de políticas de drogas. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) adoptó un papel más proactivo en el debate normativo con informes como “Perfeccionamiento de la fiscalización de drogas para adecuarla a la finalidad para la que fue creada” y su Informe Mundial sobre las Drogas cada vez se fundamenta más en pruebas empíricas. La tensión entre los derechos humanos y el control de drogas ha aparecido –aunque con dificultades– en la agenda, y otras agencias de la ONU y relatores especiales han empezado a prestar más atención a lo que está sucediendo en el apartado rincón del control de drogas del sistema de la ONU, dominado por la Comisión de Estupefacientes (CND), la ONUDD y la JIFE. Por último –pero no por ello menos importante–, el Departamento de Asuntos Políticos de la ONU (DPA) inició una serie de conversaciones para mejorar la coherencia del enfoque basado en todo el sistema para abordar el tráfico de drogas y la delincuencia organizada, una iniciativa recientemente aprobada y formalizada por el secretario general en forma de un grupo de trabajo coordinado conjuntamente con la ONUDD y en colaboración con otras agencias.

La JIFE también dio señales positivas al responder a las crecientes críticas sobre el hecho de que su actuación no estuviera en sintonía con principios básicos de la ONU sobre transparencia y participación de la sociedad civil. El presidente de la Junta aceptó algunos espacios casuales de diálogo en Viena con las ONG y se presentó un boletín de la JIFE para mejorar la comunicación sobre sus actividades. El tono del Informe anual de la JIFE también parecía más equilibrado, y este año fue el primero en que prácticamente no había en él críticas directas a las políticas de descriminalización y reducción de daños. La Junta ha sido criticada en numerosas ocasiones por su estrecha interpretación de los tratados sobre estas cuestiones y su opinión ha sido puesta en tela de juicio por muchos gobiernos e incluso por la Sección de Asuntos Jurídicos de la propia ONUDD.

En cuanto al tema de la coca, la Junta se ha revelado a menudo como un órgano sesgado, inflexible y alejado de la realidad. La JIFE manifestaba este año que Bolivia “aborda la cuestión de la masticación de la hoja de coca de forma que no está en consonancia con las obligaciones contraídas por el Gobierno en virtud de los tratados de fiscalización internacional de drogas en los que es parte”; también instaba a Perú y Argentina a prohibir todos los usos no terapéuticos de la hoja de coca. Al menos, este año no hizo de ello un ‘tema especial’ de preocupación como en 2006, y la cuestión tampoco apareció en la lista de recomendaciones en que se resumen las principales inquietudes de la Junta. El informe de 2007 exhortaba a los países “a que consideren la posibilidad de modificar la legislación nacional con objeto de abolir o prohibir las actividades que sean contrarias a la Convención de 1961, entre ellas la práctica de masticar hoja de coca y la fabricación de mate de coca” y, en el apartado de recomendaciones clave, “a que adopten medidas sin demora con miras a abolir los usos de la hoja de coca que sean contrarios a la Convención de 1961”. Éste es un claro ejemplo de un órgano creado en virtud de los tratados de la ONU que instiga a un Estado miembro a violar directamente otros tratados y declaraciones de la ONU que garantizan salvaguardias para derechos indígenas y culturales.

La Junta está objetivamente en lo cierto cuando señala que la legislación nacional de Bolivia, Perú, Argentina y –aunque no se mencione– Colombia, donde está autorizado el consumo de coca en territorios indígenas, no está en consonancia con la exigencia de la Convención de 1961 de abolir los usos tradicionales de la hoja de coca. Reconociendo abiertamente esa contradicción, cabría esperar que la Junta aplaudiera los esfuerzos de Bolivia de dedicar tanto tiempo, energía y recursos para intentar encontrar una solución y reconciliar sus obligaciones en virtud de los tratados internacionales con la tradición milenaria de la coca.

Los daños causados a la cultura andina con la inclusión de la hoja de coca en la lista de sustancias fiscalizadas de la Convención Única y su obligación de abolir los usos tradicionales de la coca, así como los varios intentos para repararla, forman parte de una larga historia que está bien documentada en otros escritos. Resumiéndola mucho, fue una medida ya cuestionada en el momento en que se negoció la Convención de 1961. Bolivia y Perú hicieron un esfuerzo sólo en parte exitoso para corregirla con la Convención de 1988, pero la iniciativa quedó efectivamente neutralizada por las maniobras de los Estados Unidos, como se le recordaba sutilmente a Bolivia en el informe de la JIFE de 2007. La Junta subrayaba que la referencia que aparece en la Convención de 1988 a que todas las medidas que se adopten “deberán respetar los derechos humanos fundamentales y tendrán debidamente en cuenta los usos tradicionales lícitos” o la reserva que Bolivia presentó en 1988, no ofrecían una vía de escape porque “las disposiciones de la Convención de 1988, incluidas las reservas formuladas en virtud de esa Convención, no eximen a ninguna de las Partes de los derechos y obligaciones que les incumben en virtud de los demás tratados de fiscalización internacional de droga”. De este modo, prácticamente se obligó a Bolivia a hacer exactamente lo que ha hecho ahora y añadir una reserva parecida para la Convención de 1961.

La Organización Mundial de la Salud (OMS) intentó aclarar la cuestión de la coca con un exhaustivo estudio realizado a principios de los años noventa, que quedó enterrado bajo la presión política de los Estados Unidos porque llegaba a la conclusión de que el consumo de hojas de coca no tenía efectos negativos para la salud. La misma JIFE intentó introducir la cuestión en la agenda normativa en 1994, apuntando a la incoherencia de los tratados con respecto a la hoja de coca, pero nunca volvió a retomar el tema. Y Bolivia propuso modificar la Convención Única para resolver esa incoherencia en un intento que fue bloqueado este mismo año por los países del G8, de nuevo a instancias de los Estados Unidos. Todo este recorrido de frustraciones ha llevado a Bolivia a optar por la senda de la rescisión del tratado y su readhesión con reserva, una respuesta perfectamente legítima y comprensible dados los previos intentos frustrados para solventar la situación. La inesperadamente dura reacción de la JIFE plantea muchas cuestiones vistas en el contexto de esta larga historia y de las últimas novedades acaecidas en el conjunto del sistema de la ONU.

En primer lugar, demuestra la arrogancia sin límites que ha caracterizado a la JIFE durante muchos años. Este órgano funciona con un sentido totalmente equivocado y autoinflado de infalibilidad papal que, supuestamente, le exime de toda exigencia de basar sus juicios en argumentos que se fundamenten en un análisis racional de distintas opiniones. No se sienten obligados ni siquiera a hacer un esfuerzo para refutar las explicaciones que presentan aquellos a los que condenan, ni a utilizar la literatura existente en los ámbitos de la ciencia y el derecho internacional para corroborar sus opiniones. La Junta no asume ninguna responsabilidad para ofrecer otras opciones que ayuden a solucionar las complejas decisiones en materia de políticas a las que se enfrentan los gobiernos. En este contexto, la declaración de la ‘JIFE’ no es nada más que un juicio inquisidor que exhorta a la comunidad internacional a castigar a Bolivia por unos pecados cometidos contra la convención sagrada sin ofrecer ningún tipo de explicación, argumentación o solución. Su principal propósito no es ayudar al país castigado, sino que persigue el bien común de infundir terror al resto y disuadirlos de los males que podrían cometer para minar aún más la integridad del sistema global de control de drogas.

En segundo lugar, pone una vez más de manifiesto la falta de transparencia que rodea al funcionamiento de la Junta. ¿En nombre de quién se publica exactamente esta declaración de la ‘JIFE’? Fue emitida por la secretaría, pero no está firmada por el presidente, aunque es difícil imaginar que la secretaría pueda publicar una declaración tan polémica sin el consentimiento de éste. ¿Pero quién pidió a la secretaría que tomara la iniciativa, quién elaboró el borrador y quién dio el visto bueno al texto? ¿Fue aprobado por la propia Junta y se ha consultado con sus supuestamente independientes trece miembros? ¿O fue una acción en solitario del presidente Hamid Ghodse? Las actas de las reuniones de la Junta están rodeadas de un secretismo absoluto, consideradas como algo más confidencial y sensible que el Consejo de Seguridad. No se cumplen las normas generalmente aceptadas de cómo debería operar una agencia de la ONU y no existe ningún mecanismo para apelar, exigir que se rindan cuentas o recurrir a una ley sobre libertad de información para poder acceder a los documentos.

En tercer lugar, vuelve a poner sobre la mesa cuestiones fundamentales sobre la naturaleza exacta del mandato de la Junta. La JIFE justifica su advertencia a la comunidad internacional con respecto a Bolivia aludiendo a su mandato de alertar a los Estados partes sobre todo aquello que considere una “amenaza al sistema internacional de fiscalización de estupefacientes”. La Convención Única de 1961 y su Protocolo de enmienda de 1972 describen el mandato de la Junta y las “restricciones que ese tratado [la Convención de 1961] impone a su autoridad” con bastante detalle. La principal directriz que se da es que la Junta siempre debe operar con un “espíritu de diálogo” y “no puede recomendar medidas correctivas a un gobierno determinado sin el consentimiento de éste”. El caso excepcional al que se refiere la Junta para justificar su comunicado de prensa, según los Comentarios al protocolo de 1972, sólo es aplicable a una situación en que “la Junta tiene razones objetivas para creer que las finalidades de la presente Convención corren un grave peligro”. Los Comentarios explican además que “las nuevas palabras con la inclusión de 'objetivas' se introdujeron a fin de dar nuevas seguridades a algunos representantes (…) de que la Junta tendría que basar su acción en datos objetivos, y no en consideraciones puramente subjetivas” y que “la conclusión de que existe una situación de gravedad de este tipo estará justificada cuando la ausencia de fiscalización o la fiscalización defectuosa en un país o territorio parezca poner en peligro la eficacia de la fiscalización en otro país o territorio”. Éste es “un asunto grave y sumamente delicado”, según los Comentarios, “que exige a la Junta que aplique las disposiciones de ese artículo con especial prudencia”.

¿Dónde están las “razones objetivas para creer que las finalidades de la presente Convención corren un grave peligro” en este caso, en que Bolivia desea terminar su adhesión a la Convención Única y volver a adherirse a ella con una reserva parecida a la que ya tiene en la Convención de 1988? La cultura andino-amazónica de masticar hojas de coca se ha mantenido y no hay ninguna presión que pueda ejercer la JIFE para obligar a los países a acabar con ella, y menos ahora que la tradición cuenta con una sólida base jurídica en el derecho internacional con los avances que supone la aprobación de derechos culturales e indígenas. ¿Y cómo podría “poner en peligro la eficacia de la fiscalización en otro país o territorio” el hecho de que Bolivia resuelva la contradicción legal entre una obligación ridícula que prohíbe desde hace 50 años masticar hoja de coca y su nueva Constitución, y ahora también con el reconocimiento de derechos indígenas, presentando una reserva que sólo se aplicará a la misma Bolivia? Hay buenos motivos por los que la JIFE ni siquiera intenta presentar sus argumentos, y es que no hay ninguno. El único punto significativo que está poniendo sobre la mesa es cuestionar el procedimiento de rescindir una adhesión y volver a adherirse con una nueva reserva. Es cierto que este proceso es un mecanismo controvertido y que éste sería el primer caso en que se produce en el marco de los tratados de control de drogas, pero también que se considera un procedimiento legítimo en situaciones excepcionales. Suecia, por ejemplo, hizo exactamente lo mismo en 2002 con otra convención y no son pocos los expertos en derecho internacional que reconocen la utilidad del procedimiento en determinadas circunstancias. Está claro que este mecanismo es apropiado en el caso de Bolivia, teniendo en cuenta la larga y polémica historia en torno a la hoja de coca y el callejón sin salida en el que se encuentra el país tras su primer intento fracasado de modificar el tratado.

En resumidas cuentas, el quid de la cuestión no tiene que ver con la legitimidad del procedimiento por el que ha optado Bolivia; en realidad, ni siquiera con la masticación de la coca, ya que todo el mundo sabe que la práctica seguirá independientemente de lo que se diga en Viena. El auténtico quid de la cuestión está en el temor a admitir que el actual marco de tratados está obsoleto y debe reformarse. La verdad de que el sistema tiene errores e incoherencias es, sencillamente, algo inaceptable. Dar paso a cualquier duda o cuestionamiento socavaría el compromiso ciego con un objetivo sublime e inflexible. Vista con cierta perspectiva, la respuesta de la Junta es un claro indicio de que el régimen de control de drogas de la ONU está en una situación de tensión extrema, que las grietas en el consenso de Viena se acercan a un punto de ruptura y que sus principales guardianes están en apuros y ya no son capaces de responder a los retos y las presiones de forma racional. Los historiadores, sin duda alguna, así lo interpretarán.

Puede que este último paso se acabe revelando como una desatinada acción en solitario que no cuenta con el refrendo de la propia Junta pero, si no es así, es posible que debamos abandonar toda esperanza de que la JIFE pueda desempeñar un papel útil en el proceso de reforma que hace tiempo que tiene pendiente el sistema de control de drogas de la ONU. Hasta que los miembros de la Junta demuestren su capacidad para contribuir de forma provechosa a un análisis más elaborado de los complejos dilemas a los que se enfrentan las políticas de drogas hoy, éste es mi consejo: hay que ignorarlos y encontrar la forma de restringir su mandato a una función meramente administrativa. Hasta que se demuestre lo contrario, el mandato de la Junta se debería limitar a su principal –e importante– tarea administrativa: supervisar el sistema de cálculos y necesidades para garantizar la debida disponibilidad para fines médicos de las sustancias fiscalizadas por las convenciones de 1961 y 1971. Se les debería despojar de cualquier otro mandato que tenga que ver con controlar el cumplimiento de los tratados. La autoridad de la Junta se sometió a restricciones muy bien definidas por buenos motivos; en el caso de la Convención de 1988, su mandato se confinó a un papel estrictamente regulador, sólo para evitar la desviación de precursores. Con esta tajante respuesta a Bolivia, la JIFE demuestra una vez más que no es capaz de desempeñar el papel más general que se le otorgó con la Convención Única, respetando las limitaciones que se le imponen y actuando con la debida responsabilidad, discreción, prudencia y sabiduría.

Véase también:  Bolivia’s legal reconciliation with the UN Single Convention on Narcotic Drugs , Nota para la incidencia política, IDPC, julio de 2011 (en inglés; próximamente en español).