Los puntos débiles del sistema de fiscalización de estupefacientes de la ONU se han señalado en numerosas ocasiones; problemas relacionados con el funcionamiento de organismos clave como la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD), la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) y la Comisión de Estupefacientes (CND); con su interacción con el resto del sistema de la ONU (la Organización Mundial de la Salud, ONUSIDA, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, etc.) y con el carácter obsoleto de numerosas disposiciones de los tratados.

• ¿Qué iniciativas se han tomado hasta la fecha para conseguir una reforma más estructural?

• ¿Hay mecanismos de evaluación capaces de poner sobre la mesa las necesidades de reforma?

Han surgido tensiones sobre la forma en que la JIFE cumple sus funciones y sobre su interpretación legal de las convenciones. Los informes y las cartas de la JIFE han condenado prácticas que los países en cuestión consideran legítimas. Las convenciones describen la misión de la Junta explícitamente en términos de cooperación y diálogo.

• ¿Está la JIFE sobrepasando los límites de su mandato?

• ¿Cómo se podría fortalecer el papel de la ONUDD –un papel neutral y basado en las pruebas científicas– como centro especializado?

• ¿Cómo se pueden relacionar estos problemas con el llamamiento de la ONU a una mayor ‘coherencia del sistema’?

UNGASS: diez años después

Antecedentes

El sistema internacional de fiscalización de estupefacientes ha evolucionado constantemente desde 1961. Mientras que la Convención Única se centraba en el cultivo de plantas con propiedades narcóticas, la Convención de 1971 se creó por el deseo de las empresas farmacéuticas de mantener separadas las sustancias psicotrópicas. La Convención de 1988 introdujo el delito de blanqueo de dinero de las drogas, pero también obligó a los Estados miembro a penalizar un gran número de actividades relacionadas con las drogas.

En 1993, con las tres convenciones ya consolidadas y tras el vencimiento del período de transición de 25 años establecido por la convención de 1961, se celebró una reunión de alto nivel de tres días durante la Asamblea General. La tónica del discurso la marcó una carta procedente de México, que apuntaba que el cultivo ilícito continuaba, el consumo de drogas había aumentado y que las organizaciones delictivas se estaban expandiendo. La carta hacía referencia a diversos problemas, como precursores, lavado de dinero y desarrollo alternativo, y mencionaba la necesidad de revisar la clasificación de las drogas con referencia a la OMS, con lo que se aludía a la posibilidad de eliminar el cannabis de las convenciones. También solicitaba que se prestara mayor atención a la demanda de drogas.

Este momento marcó el inicio del camino hacia un enfoque ‘más equilibrado’. Los primeros años noventa fueron un período caracterizado por la creciente polarización en todo el mundo. Estaba claro que los objetivos de las convenciones no se habían cumplido, y que el mercado estaba creciendo en lugar de reducirse. Se impusieron por tanto sanciones más duras mediante una oleada de leyes represivas. El mensaje era “la convención de 1988 tiene dientes, pero ahora la tenemos que hacer morder”. Al mismo tiempo, muchos países europeos estaban empezando a adoptar el enfoque de reducción del daño, y estaban aplicando una mayor indulgencia con respecto al cannabis. Durante ese mismo período, la OMS desarrolló dos programas de investigación sobre la coca y el cannabis. Las conclusiones de estos dos proyectos de investigación fueron vistas con indignación por muchos gobiernos.

El informe anual de la JIFE de 1994 destacaba una serie de disposiciones obsoletas y de contradicciones en el seno de las convenciones. Se estableció un comité consultivo para analizar cómo se podría mejorar el sistema de fiscalización de las drogas. El comité recomendó que se volviera a evaluar la clasificación de la coca y el cannabis, y sugirió que se examinaran con mayor atención las políticas de reducción del daño y despenalización. Sin embargo, la Comisión de Estupefacientes decidió no aplicar ninguna de las recomendaciones del grupo consultivo, y nunca se actuó sobre la lista de recomendaciones de la JIFE para resolver las contradicciones de las convenciones.

Finalmente, el grupo que abogaba por la ‘reevaluación’ fue neutralizado. Algunas de las inquietudes planteadas por México se abordaron en última instancia en la UNGASS de 1988, cuando se aceptó por primera vez el principio del desarrollo alternativo y se introdujeron un plan de acción sobre precursores y unos principios rectores sobre la reducción de la demanda.

Con la evaluación de la UNGASS de 2008, el dilema vuelve a convertirse en protagonista: reevaluar o reafirmar. Sin duda, se ha producido una estabilización del mercado, aunque puede que ‘contención’ no sea el término más apropiado. La reducción del daño se ha ido generalizando, principalmente debido a los programas de VIH/SIDA, pero las poblaciones penitenciarias han aumentado. Dentro del sistema de la ONU, se ha mantenido un debate sobre la reforma de la institución y la coherencia de todo el sistema. Con respecto a las drogas, las incoherencias se han agudizado. Es necesario abordar varios problemas:

1. Reducción del daño. Parte de la ONU (la mayoría) utiliza por norma los términos y las prácticas de la reducción del daño, cosa que no hacen, debido a la presión estadounidense, la ONUDD, la JIFE y la CND.

2. Coherencia y responsabilidades de la ONU. Hay ahora más tensión entre la JIFE y la OMS sobre cuestiones de clasificación (por ejemplo, con respecto al khat o al dronabinol/delta-9-THC), ámbito que depende principalmente de la OMS.

3. Tensiones entre los tratados y las prácticas sobre fiscalización de drogas y otros tratados de la ONU (por ejemplo, las violaciones de los derechos humanos en el contexto de la aplicación de la legislación sobre drogas). Los organismos de la ONU especializados en drogas no toman ninguna medida para evitar dichas tensiones.

4. La transparencia del proceso de fiscalización de drogas de la ONU y la comunidad de ONG asociada. Todas las agencias de la ONU han establecido procedimientos para la participación de las ONG y la transparencia de sus procesos, lo cual incluye la disponibilidad de documentos; los organismos especializados en drogas, sin embargo, tienen un historial que deja mucho que desear en este sentido.

¿Problema contenido?

El informe del director ejecutivo de la ONUDD sobre la evaluación de la UNGASS afirmará muy probablemente que el problema del consumo de drogas se ha contenido. Declarará que la mayoría de los objetivos se han alcanzado, que se han producido grandes avances en cuanto al lavado de dinero, la legislación sobre precursores y la oferta de tratamientos. La verdad es que el consumo ha crecido en países donde antes era insignificante. Hablar de contención no es una respuesta satisfactoria, y los patrones de consumo son muy complejos.

Funcionarios del Gobierno colombiano reconocen en privado que las actuales políticas sobre drogas no funcionan, y puede que en la Comisión de Estupefacientes de 2008 Colombia manifieste que la política de erradicación no es válida. Muchos colombianos consideran que la cocaína se debería legalizar. Se debe encontrar una solución alternativa, que debería incluir un debate sobre las causalidades, y sobre por qué la coca y el opio se concentran en unos pocos países. En caso contrario, se repetirán los errores del pasado.

Hace unos 15 años, se acabó con los grandes cárteles colombianos. Los nuevos cárteles estaban fragmentados y subcontrataban sus propios servicios armados. Grupos paramilitares de derecha e izquierda entraron en escena. Las organizaciones, de ser gestionadas por ‘señores de la droga’ de tipo mafioso, dependen ahora de ‘señores de la guerra’ que utilizan sus fondos para reforzar el control territorial. Esto no es contención. Solucionar el problema se ha convertido en algo mucho más difícil.

Problemas de datos

La evaluación intentará centrarse en los resultados, pero los datos de la ONUDD son muy contradictorios, y sólo puede utilizar los datos proporcionados por los gobiernos. Si hay que creerse las cifras oficiales, Colombia ha erradicado más cultivos de coca que los que se calculaba que existían antes de la erradicación. Por tanto, no debería de quedar ni una hectárea. En Colombia, todos los cultivos fumigados cuentan como erradicados, y este sistema conduce a errores de doble contabilización. La conclusión de la ‘contención’ se basa en las respuestas a los cuestionarios para los informes bienales (BRQ), pero éstas no son fidedignas. La ONUDD no tiene capacidad para garantizar que los cuestionarios BRQ se completen correctamente, y no tiene forma de saber en qué se basan las respuestas dadas. Los países que presentan los formularios no utilizan las mismas metodologías, por lo que éstos presentan importantes incoherencias. El mandato para el Informe Mundial sobre Drogas dice que los datos deberían ser ‘fidedignos, objetivos y científicos’, pero la ONUDD no tiene bastante personal para realizar análisis estadísticos serios.

El Grupo de Trabajo de Expertos parece haber llegado a la conclusión de que el BRQ no es un buen instrumento, y de que no ofrece una buena base para evaluar el impacto de las políticas. La parte positiva es que ha propiciado una atención sobre la reducción de la demanda en países que antes carecían de ella. Habría que mostrar cautela a la hora de despreciar los BRQ, porque muchos países usarán esto como excusa para mantenerse de brazos cruzados.

La ONUDD, la delincuencia y el terrorismo

Dentro de la ONUDD, hay una tendencia a centrarse más en el terrorismo y a desplazar los problemas de drogas hacia este campo. Si esta tendencia no se detiene, la ONUDD tendrá una dinámica totalmente distinta: la atención organizativa dará un viraje hacia el control del terrorismo, la delincuencia y las drogas, porque es en estos ámbitos donde está el dinero. Aunque la fiscalización de drogas no se debería contemplar fundamentalmente a través del prisma de la delincuencia, la Comisión sobre el delito está fuertemente arraigada en cuestiones de derechos humanos, y este enfoque podría ser útil. El congreso quinquenal sobre prevención del delito podría incluso servir de modelo para organizar reuniones con una mayor pluralidad de participantes.

En el Reino Unido, se dice que las drogas son una cuestión ‘transversal’, porque afectan a todos los segmentos de la sociedad y se ven desde las distintas perspectivas de juventud, salud y delito. Hay un potente mecanismo de coordinación para resolver las tensiones entre ellos. El problema es que en el sistema de la ONU no hay un mecanismo de este tipo para la fiscalización de drogas, pero podría ser una de las recomendaciones para 2008-9. Otra opción, en lugar de crear un nuevo organismo de coordinación entre organismos, podría ser solicitar a la ONUDD que integre en mayor medida los conocimientos especializados de la OMS y ONUSIDA en su labor y en las reuniones de la CND.

Se recomienda que:

• Se examine el funcionamiento y el mandato de la JIFE, y se establezcan los límites de su actuación;

• Se restablezca el mandato de la OMS, retirado en gran medida a principios de los años noventa, y se reafirme la autoridad de la organización en las reuniones de la Comisión de Estupefacientes.

• Se fortalezca la capacidad de la ONUDD para efectuar análisis estadísticos

• Se realice un estudio sobre la relación entre los tratados de fiscalización de estupefacientes y otros tratados de la ONU, y sobre ciertos aspectos legales de las convenciones. El objetivo sería aportar al debate mayor racionalidad y pruebas sólidas.