La cumbre centroamericana sobre "Nuevas rutas contra el narcotráfico", el sábado 24 de marzo en Guatemala, dio lugar a una división política en la región. El presidente de Guatemala Otto Pérez Molina hizo un llamado a favor de un debate abierto sobre la crisis de seguridad y las políticas para reducir la desenfrenada violencia vinculada al narcotráfico. Las políticas actuales han sido tan ineficaces que debemos poner en la mesa todas las opciones, incluso la “despenalización” de las drogas, dijo.

Todos los presidentes centroamericanos aceptaron su invitación para discutir una propuesta común para llevar a la próxima cumbre del hemisferio. Pero cuando llegó el día sólo la mitad de ellos se presentó en la antigua capital de Guatemala, Antigua.

La cancelación de última hora de los presidentes de El Salvador, Honduras y Nicaragua fue una gran decepción. En la víspera de la reunión de Antigua, un confuso comunicado de prensa de la Presidencia salvadoreña parecía indicar que la cumbre había sido aplazada por completo, diciendo que el presidente Mauricio Funes “estará a la espera de una nueva convocatoria para la reunión de mandatarios de Centroamérica en la que se discutirán mecanismos alternos en la lucha contra el narcotráfico en la región”. Sólo a la mañana siguiente, con las alfombras rojas ya extendidas en el aeropuerto, quedó claro que también el presidente nicaragüense Daniel Ortega y el presidente de Honduras, Porfirio Lobo, decidían quedarse en casa.

Quienes estuvieron presentes en la reunión fueron los presidentes de Costa Rica, Laura Chinchilla, y de Panamá, Ricardo Martinelli, así como varios representantes de otros países centroamericanos, incluyendo el vicepresidente de Honduras y el viceministro de Relaciones Exteriores de Nicaragua. También estuvieron presentes en su capacidad de expertos, el ex presidente de Colombia y miembro de la Comisión Mundial de Políticas de Drogas, César Gaviria, y representantes de la Organización Panamericana de la Salud y del Centro Carter.

En una breve conferencia de prensa poco después, el único acuerdo que los presidentes presentes pudieron compartir con los medios de comunicación fue el de la continuación del diálogo durante las próximas reuniones ya programadas en Honduras en el marco del Sistema de Integración Centroamericana SICA, y la cumbre de la OEA en Cartagena, Colombia, los días 14-16 de abril.

Las propuestas

En el evento de Antigua, Pérez Molina presentó cuatro estrategias diferentes a considerar. En primer lugar, la intensificación de los esfuerzos de interdicción y la introducción al mismo tiempo de un mecanismo de financiación a través del cual el valor de los cargamentos de droga incautados sería reembolsado ??por el país consumidor hacia donde se dirigía la carga. Los EE.UU., por ejemplo, pagarían el 50 por ciento del precio de mercado en ese país de los kilos de cocaína interceptados en Guatemala, en compensación por los altos costos sociales y los gastos de aplicación de la ley invertidos en la lucha contra las drogas en los países de tránsito.

En segundo lugar, la creación de un Tribunal Penal Centroamericano para delitos de narcotráfico con jurisdicción regional y su propio sistema penitenciario, para aliviar los sistemas nacionales de justicia penal de la alta carga de procesamiento y encarcelamiento por delitos de drogas. En tercer lugar, la “despenalización” del tránsito de drogas estableciendo un corredor a través del cual podría fluir libremente la cocaína desde el sur hacia el norte del continente sin desestabilizar las regiones en el medio. Y, por último, la creación de un marco jurídico que regule la producción, comercio y consumo de drogas, sin dar más detalles acerca de cómo debería funcionar tal mercado regulado o sobre la posibilidad de aplicar diversos mecanismos para las diferentes drogas.

Al parecer, en la reunión se desarrolló un buen debate acerca de las etapas y otras precisiones de las diversas propuestas. Pérez Molina mencionó también que el 15 por ciento de la población carcelaria en la región está preso por delitos de consumo de drogas, y que la despenalización del consumo y posesión de drogas podría ya aliviar el hacinamiento en las cárceles.

Antecedentes

Pérez Molina no es el primer presidente en la región que pide un fuerte debate con un conjunto de estrategias alternativas sobre la mesa, incluyendo la opción de un mercado legalmente regulado. El presidente hondureño, Manuel Zelaya, hizo lo mismo en 2008, poco después de organizar la primera conferencia del SICA sobre las causas de la inseguridad en la región, en octubre de 2008. Zelaya habló en una reunión de los Jefes de los Organismos Nacionales encargados de combatir el tráfico ilícito de drogas en América Latina y el Caribe (HONLEA, por su sigla en inglés) que tuvo lugar en Tegucigalpa, pero encontró poco apoyo para sus propuestas, y seis meses más tarde sería derrocado en un golpe de Estado.

La secuencia de los acontecimientos ha estado también en esta ocasión estrechamente relacionada con la dinámica del SICA y con los intentos de llamar la atención internacional y el apoyo de donantes para la estrategia de seguridad regional. En una conferencia internacional en Guatemala en junio del año pasado, la presidente costarricense Chinchilla presentó en su discurso el esquema de un mecanismo de financiación basado en la compensación por la incautación de drogas, una de las cuatro propuestas de Pérez Molina. En diciembre, se volvió a discutir el tema en el contexto de la integración ‘mesoamericana’ promovida por el Mecanismo de Tuxtla para el Diálogo y la Concertación, el cual, aparte de los ocho países del SICA (Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, Belice y República Dominicana), incluye también a los dos grandes vecinos de la región, México y Colombia. El debate combina los ingredientes de la frustración del SICA sobre el interés de los donantes con la discusión que tiene lugar en México acerca de cómo romper la espiral de violencia - en la que el presidente Calderón ha insinuado "opciones de mercado", un eufemismo para ‘regulación de las drogas’ - y con el llamado reciente del presidente Santos de Colombia a favor de la apertura del debate sobre las drogas.

La combinación dio lugar a la adopción de un párrafo en uno de los documentos finales llamando a “los países consumidores” a reducir la demanda de drogas o de lo contrario “explorar todas las alternativas posibles para eliminar las ganancias exorbitantes de los criminales, incluyendo opciones regulatorias o de mercado orientadas a ese propósito”. Este fue el legado que debió confrontar Pérez Molina al asumir la Presidencia de Guatemala en enero. En febrero, el Grupo de Amigos de la estrategia de seguridad del SICA se reunió de nuevo en Washington, donde se hizo evidente que muy poco de todos los compromisos de financiación contraídos el año anterior se materializarían en la realidad. En la declaración final de la cumbre del SICA, a principios de marzo en Honduras, los presidentes, en presencia del vicepresidente estadounidense Biden, dieron la bienvenida a la propuesta de Pérez Molina para seguir discutiendo en Guatemala ese mismo mes la búsqueda de mecanismos alternativos de control de drogas.

Agenda apretada

La prensa, así como activistas de políticas de drogas en todo el mundo se apresuraron a catalogar la iniciativa de Pérez Molina como un “llamado a la legalización”. El ambiente polarizado alimentó aún más las tensiones políticas en la región y la presión de EE.UU., llevando la discusión casi a un punto muerto incluso antes de que realmente comenzara. Los EE.UU. manifestaron públicamente su disposición a discutir cualquier opción a pesar de que estaban seguros de que la despenalización sólo empeoraría las cosas. Una intensa actividad diplomática se puso en marcha para evitar que el asunto se saliera de control en la región: la primera secretaria de Seguridad Interior, Janet Napolitano, visitó la región a fines de febrero; el vicepresidente Joe Biden lo hizo a principios de marzo; el Subsecretario de asuntos internacionales de narcóticos y aplicación de la Ley, William Brownfield estuvo allí del 25 al 28 de marzo; y la subsecretaria de Estado, Maria Otero del 26 al 29 de marzo.

El 30 de marzo, los tres presidentes que no se presentaron en Guatemala llevaron a cabo su propia cumbre en San Salvador, en la que se pusieron de acuerdo para llevar a Cartagena una propuesta basada en la Estrategia de Seguridad Regional del SICA y expresaron su oposición a cualquier paso hacia la ‘despenalización’. Y, por último, el 2 de abril, los presidentes de EE.UU., Canadá y México se reunieron en la que sería la tercera troika presidencial americana en un lapso de diez días, para discutir los preparativos de la cumbre de Cartagena y el candente tema de las drogas en su agenda. Además, queda todavía una serie de reuniones ministeriales proyectadas en el SICA antes de la cumbre de Cartagena.

Los riesgos de Cartagena

La cumbre de Cartagena ofrece una oportunidad para hacer avanzar el debate, pero al mismo tiempo puede representar un momento en el que el debate se asfixie y se estanque ante la ausencia de propuestas adecuadas que tengan en cuenta las realidades políticas del momento en este ambiente institucional particular.

El otro riesgo es que Estados Unidos soborne a los países centroamericanos aceptando algunos ajustes de menor importancia en política de drogas y redirigiendo una parte de los fondos estadounidenses para la Iniciativa Regional de Seguridad para América Central (CARSI, por su sigla en inglés), la expansión hacia el sur de la Iniciativa Mérida para México. La mayor parte de estos fondos están destinados a las fuerzas de seguridad y equipo para escalar aún más la guerra contra las drogas, mientras que los proyectos de seguridad del SICA dan prioridad a los programas sociales y de prevención de la violencia.

Violencia, peor que la droga

La dramática explosión de la violencia ha hecho de la búsqueda de políticas innovadoras para reducir la violencia una prioridad política más importante que el control mismo de drogas. El combate frontal a las drogas que se promueve a través de CARSI, similar a la anterior Iniciativa Mérida, podría incluso ser considerado parcialmente responsable por el aumento de la violencia.

Un ejemplo reciente de un enfoque eficaz es la tregua negociada entre la Mara Salvatrucha y la Mara 18, las dos pandillas más violentas de El Salvador. Las semanas después de la tregua a principios de marzo, los homicidios se redujeron a menos de la mitad de la tasa ‘normal’. El Salvador tiene la segunda tasa más alta de homicidios en el mundo después de Honduras, 66 personas por cada 100.000 habitantes fueron asesinadas en 2010, frente a 18 en México, 5 en Estados Unidos o 1 en los Países Bajos.

Alternativas pensables

Para hacer avanzar la iniciativa de Guatemala y el debate latinoamericano sobre las políticas de drogas a un nivel más alto hay que partir del reconocimiento de que no hay una solución única para “el problema de las drogas”. Se requiere de un panorama más sofisticado de las respuestas políticas susceptibles de reducir tanto los niveles de violencia relacionada con las drogas como los problemas sociales y de salud ligados a las drogas, así como de aliviar la sobrecarga del sistema de justicia y el hacinamiento carcelario. Este panorama debe ser capaz de diferenciar entre los distintos submercados, ya que el cannabis, los estimulantes y los opiáceos, cada uno de ellos requiere de sus propias respuestas políticas sobre medida. La reunión de Antigua ha dejado en claro que los acuerdos políticos sobre cambios importantes en las políticas en este campo no se obtienen fácilmente, por lo que también se requieren de propuestas de procedimiento para llevar adelante este debate de manera productiva.

Otro foro importante es el de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), cuya cumbre ministerial de defensa, interior y justicia tendrá lugar el 3 y 4 de mayo también en Cartagena. También allí el debate sobre las drogas ocupará un lugar prominente en la agenda, pero podría perder la urgencia que han demostrado con tanta fuerza los países de América Central a menos que éstos estén autorizados a participar como observadores.

Para mantener las cosas en movimiento y hacerlas progresar se deberían organizar reuniones de expertos de América Latina y diálogos informales de políticas en los que se elaboren y discutan una serie de propuestas de reforma, teniendo en cuenta las realidades políticas actuales: el marco jurídico del sistema de tratados de la ONU; los esfuerzos de reforma que se están llevando a cabo en América Latina con respecto a la despenalización y a la proporcionalidad de las penas; los esfuerzos de Bolivia en torno a la hoja de coca; el potencial que hay en la conformación de coaliciones de grupos o países con ideas afines para explorar las posibilidades de una regulación legal del mercado del cannabis; propuestas más detalladas para la regulación y el manejo de los diferentes submercados de drogas; y la viabilidad de las medidas de reducción de daños para reducir el nivel de violencia relacionada con drogas.