La región andina ha sido uno de los escenarios centrales de la “guerra contra la droga” cuyo énfasis principal son las medidas para controlar la oferta. Los esfuerzos respaldados por Estados Unidos para eliminar la oferta en la fuente — los cultivos de la planta de coca y la refinación de la cocaína — han sido un componente fundamental de esta larga guerra contra la droga, durante más de un cuarto de siglo.

En momentos diferentes, Bolivia y Colombia han recibido elogios por parte de Estados Unidos como ejemplos de erradicación masiva de los cultivos y de interdicción efectiva, pero también han sido castigados y “des-certificados” por falta de celo en otros momentos.

Mientras el imaginario colectivo se va construyendo en torno a héroes y villanos, el control de la drogas ha sido un tema constante y bien real en las políticas y en las relaciones internacionales de ambas naciones y ha constituido un factor determinante en sus relaciones con Estados Unidos.

Ambos países comienzan a plantear retos reales y diferentes, no solo frente a los preceptos tradicionales de la política antidroga de Estados Unidos, sino frente al propio Régimen Internacional del Control de Estupefacientes.

Tales retos deberían considerarse aún incipientes por muchas razones, pero el simple hecho de que dos gobiernos de países andinos estén asumiendo cada vez más protagonismo cuando la región ha ocupado un lugar central en el discurso ortodoxo de la guerra contra las drogas parecería apuntar hacia a una tendencia subyacente y significativa.

Los beneficios y los costos del sistema vigente no se reparten de manera uniforme, ni entre los países ni dentro de ellos. Algunos países pueden estar satisfechos con el statu quo, mientras otros pueden considerar que están asumiendo costos altos y recibiendo beneficios mínimos, o sea que tienen pocos incentivos para preservar el statu quo.

No debería sorprender entonces que algunos gobiernos latinoamericanos estén examinando cada vez más la política antidroga a la luz de los problemas e intereses de sus propios países.

Como han debido soportar durante mucho tiempo relaciones con Estados Unidos dramáticamente asimétricas y excesivamente focalizadas sobre la droga, tanto Bolivia como Colombia están aprovechando deliberadamente los espacios multilaterales para comenzar a mover los términos del debate.

Maniobras inusuales

La renuncia sin precedentes de Bolivia a la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes y su intento de reincorporarse conservando una reserva para legalizar los usos tradicionales de la hoja de coca han sido interpretados, tanto por el gobierno de Estados Unidos como por los guardianes de la Convención Única en las Naciones Unidas, como un ataque a la integridad de todo el Régimen Internacional de Control de Estupefacientes.

Mientras tanto, Colombia incluyó abiertamente la reforma de la política antidrogas en la agenda de la VI Cumbre de las Américas, que acaba de reunir en Cartagena a 31 presidentes del hemisferio, insistiendo en la necesidad de una discusión abierta de todas las opciones, incluyendo la legalización como una alternativa.

Estas jugadas estratégicas de Bolivia y de Colombia han llamado la atención sobre las grietas ya evidentes del llamado “Consenso de Viena” y sobre la incapacidad de Estados Unidos para acallar las voces disidentes en su propio vecindario.

La suerte de la solicitud de readmisión de Bolivia al seno de la Convención Única con una reserva será definida en enero de 2013. El impulso del llamado de Colombia a considerar todas las alternativas dependerá de si Cartagena sirve como trampolín para una discusión regional permanente o como la señal de que la región todavía no está preparada para institucionalizar el debate sobre un tema tan delicado.

No sería nada raro que a estas alturas se descarrilen los planes de Bolivia para reincorporarse a la Convención Única y que la invitación de Colombia a ampliar el debate sobre otras alternativas se quede estancada.

Pero ambos países ya han dado pasos que hubieran parecido inconcebibles hace unos años — e incluso hace solo unos meses. Aunque las especificidades de los desafíos a la ortodoxia de la guerra contra las drogas difieren en forma significativa, individualmente y en su conjunto indican la presencia de una nueva dinámica en el debate sobre política antidrogas, tanto en el continente americano como en el mundo.

Diferencias entre Bolivia y Colombia

Los antecedentes, los estilos de liderazgo, la visión del mundo y las relaciones con Estados Unidos de Evo Morales y Juan Manuel Santos no podrían ser más diferentes:

• Morales, líder de los coqueros y opositor declarado de Estados Unidos, expulsó a la DEA de su país.
• En vivo contraste, Santos, heredero de una dinastía política y exministro de Defensa, trabajó estrechamente con Estados Unidos para poner en marcha el Plan Colombia.

Las particularidades de sus desafíos a la ortodoxia del control de las drogas también son muy distintas, tanto en la forma como en el fondo. El deseo boliviano de alinear su nueva Constitución con las obligaciones derivadas de tratados internacionales de manera que queden protegidos los usos tradicionales de la coca dentro de su territorio es un objetivo limitado. Los bolivianos continuarán mascando la coca de todas maneras y la defensa de Morales distingue explícitamente entre el uso ancestral de la hoja y el estupefaciente moderno: “coca sí, cocaína no”.

En comparación con el carácter parroquial de los esfuerzos de Bolivia, la crítica directa de Colombia a los resultados de la guerra contra las drogas y a su ethos prohibicionista significa un desafío potencialmente mucho mayor al statu quo. Buena parte del peso del llamado de Santos a un nuevo debate reposa justamente en su credibilidad como luchador contra la droga y en los esfuerzos que Colombia ha hecho en una estrecha alianza con Estados Unidos para frenar la producción de cocaína.

A diferencia de Morales, por ejemplo, el prestigio de Santos en Washington lo guarda de ataques abiertos como reacción a sus críticas de la ortodoxia y el statu quo. Aún más, su experiencia en el Plan Colombia hace difícil para Washington contradecir el reconocimiento que ha hecho Santos de las repercusiones negativas sobre sus vecinos – el efecto globo –.

Santos utilizó su credibilidad para incorporar el tema en la agenda de Cartagena como parte de una maniobra más amplia para reposicionar a Colombia como un apóstol de la cooperación y de la integración latinoamericanas, aun si mantiene lazos estrechos con Estados Unidos, como lo prueba el hecho de que el Tratado de Libre Comercio entre por fin en vigencia el próximo 15 de mayo.

Aunque la credibilidad de Colombia para abrir el debate sobre las drogas permite pensar que efectivamente se expandirá el espacio de discusión política, a estas alturas todavía sigue siendo posibilidad. Obviamente Colombia no está aislada en la región: el presidente de Guatemala Pérez Molina, se ha expresado abiertamente a favor y el presidente de México, Felipe Calderón ha sugerido la necesidad de considerar “alternativas de mercado” si los principales países consumidores no logran domesticar su propia demanda de drogas ilícitas. El hecho de que estos presidentes hayan llegado así de lejos en el tema es de por sí muy significativo. Qué tan lejos querrán y podrán llegar está por verse.

Mientras el debate que pretende abrir Colombia se sitúa en el plano de lo potencial e indefinido, la decisión de Bolivia de primero denunciar la Convención Única y luego intentar ser readmitida con reservas ya ha despertado fuertes temores de parte de los auto-declarados guardianes de la Convención, quienes – de llegar a tener éxito Bolivia – consideran que se sentaría un precedente que otros países podrían imitar, afectando seriamente los tratados vigentes – al desafiar por ejemplo la estricta clasificación del cannabis.

La situación de Bolivia resulta algo irónica. Se ha ceñido escrupulosamente a los procedimientos estipulados para alinear sus compromisos internacionales con su propia Constitución, pero también ha sido acusada de debilitar la “integridad” del sistema de tratados por parte de organismos de Naciones Unidas, como la Junta Internacional de Control de Narcóticos (JIFE), cuya percepción sobre el papel y la autoridad que ejerce en defensa del statu quo es alimentada por países poderosos como Estados Unidos y Rusia.

Se recomienda paciencia

Desde una perspectiva externa, el hecho de que tanto como Bolivia como Colombia hayan iniciado procesos que plantean desafíos a la visión de Estados Unidos y al supuestamente inmutable “Consenso de Viena” podría sugerir la futura existencia de una mayor cohesión regional y de un consenso más sólido.

Pero habrá que esperar, dadas las barreras geopolíticas que impiden forjar una coalición de países que tengan una visión común suficiente para desafiar abiertamente a los gobiernos dominantes así como para enfrentar los dilemas genuinos en términos técnicos y de políticas, junto con los complejos trade-offs que caracterizan a la política antidroga.

Aún dentro de sub–regiones que parecen comparativamente pequeñas y homogéneas — como América Central — no se vislumbra un consenso sobre políticas antidrogas alternativas.

Tampoco debería esperarse un progreso lineal. Bolivia descubrió que tras apoyar una coalición mayoritariamente europea que impulsaba la “reducción del daño” en la reunión de 2009 de la Comisión de Narcóticos de Naciones Unidas, diez de tales países decidieron unirse y apoyar a Estados Unidos para objetar la propuesta de enmienda de Bolivia a la Convención Única con respecto a la coca.

La paciencia también está a la orden del día por otra razón: Bolivia y Colombia — con Guatemala y hasta cierto grado México — pretenden desafiar algunos dogmas de la ortodoxia del control de drogas centrados en la oferta.

Muchos otros países – en su mayoría de Europa, pero también cada vez más de América Latina, y en Estados Unidos con respecto al cannabis – se han encaminado hacia una “deserción suave” en relación con los tratados mediante la despenalización de la dosis para consumo personal, al mismo tiempo que ponen en marcha una gama de intervenciones para reducir el daño del consumidor. Ninguna de estas maniobras, sin embargo, desafía directamente la ilegalidad del lado de la oferta de la ecuación, manteniendo por fuera de la ley a la producción y a la distribución.

Más allá de la Cumbre

La búsqueda de “un mundo libre de drogas” resultó una peligrosa fantasía. Afortunadamente, un conjunto de premisas más realistas comienzan a tomar forma. Las drogas pueden causar daño y sufrimiento – y de hecho lo hacen – pero las políticas de control de las drogas también lo hacen. La tarea consiste en minimizar ambos conjuntos de daños.

No existe un “problema de la droga” único: las drogas son diferentes, así como lo son los retos particulares que cada una plantea; los riesgos que conlleva el uso del cannabis, por ejemplo, son distintos de los riesgos del consumo de cocaína, que a su vez son distintos de los de la heroína. No hay soluciones perfectas: solo opciones mejores o peores, rodeadas de trade–offs y de auténticos dilemas.

Muchas de las alternativas que merecen una cuidadosa consideración no requerirían de un consenso regional y podrían adoptarse sin violar los tratados internacionales vigentes. De esta manera países individuales podrían cambiar sus políticas internas y aprovechar las experiencias en otras partes.

Por ejemplo, focalizar la coerción sobre la violencia en lugar de atacar los mercados de droga per se, despenalizando la posesión para consumo personal y reformando leyes que castigan los delitos asociados con la droga en forma desproporcionada, son todas formas de reducir las consecuencias tremendamente negativas de las políticas vigentes, tanto en América Latina como en Estados Unidos.

Otra opción significativa — la de moverse hacia mercados de cannabis legales y regulados — representa en efecto un desafío a los tratados, pero un desafío saludable e inevitable. De hecho, el apoyo creciente del público a la legalización el cannabis en Estados Unidos sugiere que tarde o temprano, Washington mismo irá en contravía de los tratados sobre la clasificación de la marihuana.

Las lecciones aprendidas al aplicar modelos de mercados regulados de cannabis podrían también alimentar el debate a largo plazo sobre un tema más difícil: encontrar mejores formas de controlar o de regular el mercado de cocaína.

En fin, no era de esperar que la Cumbre lograra un consenso sobre opciones particulares en la política de control de drogas. Pero con el apoyo o no de Estados Unidos, los líderes de América Latina podrán sostener y a profundizar el debate dentro de la región. Un simple esquema que señale las bases para hacerlo ya es un logro: la clave consiste en reconocer la necesidad de discutir en forma estructurada, informada y cada vez más específica sobre un amplio rango de alternativas.