Las elecciones generales que se celebraron en septiembre de 2012 en los Países Bajos han sido calificadas de decisivas para el futuro de los coffees shops, establecimientos en los que se tolera la venta de pequeñas cantidades de cannabis. Los resultados, por el momento, no son concluyentes. Los partidos a favor de restringir los coffee shops o de eliminarlos directamente obtuvieron 77 de los 150 escaños, mientras que los detractores del nuevo sistema de ‘carnets de cannabis’ y/o a favor de regular la oferta en los coffee shops consiguieron 73. Sin embargo, la cuestión no es tan sencilla teniendo en cuenta que ningún partido ha logrado una mayoría absoluta y ahora se deberá formar un gobierno de coalición.

Los Países Bajos se consideran pioneros en la reforma de las políticas sobre cannabis. En los años setenta, el país pasó de la ‘tolerancia cero’ a la legalización de facto, al menos de lo que se conoce como ‘la puerta principal’ de los coffee shops, en los que se tolera la venta de cannabis a los consumidores. Sin embargo, sigue habiendo problemas en ‘la puerta de atrás’, por donde los propietarios de los coffee shops deben abastecerse, una actividad que sigue siendo ilegal y sujeta a sanción.[1] Los proveedores pueden ser procesados por transportar el cannabis a los coffee shops, y los propietarios de los establecimientos pueden ser arrestados por comprar suministros, incluso aunque están autorizados a venderlo. “Es una locura”, explicaba en cierta ocasión el propietario de un coffee shop sobre la situación. “Todos los días me veo obligado a cometer un delito porque tengo que abastecerme ilegalmente. Pero al mismo tiempo, pago impuestos sobre las ventas.”

Los partidos de izquierda y centro-izquierda del país están a favor de regular el suministro de cannabis a los coffee shops y de introducir un impuesto especial sobre el comercio. Según la Oficina de Análisis de Política Económica de los Países Bajos (CPB), que ofreció a los partidos políticos interesados un análisis de las consecuencias económicas de las propuestas que incluían en sus programas electorales, con estas medidas se recaudarían unos 500 millones de euros (300 millones en impuestos especiales y 200 millones por la reducción de costes en el sistema policial y de justicia penal).

El bloque de los partidos cristianos (que obtuvo los peores resultados electorales de su historia y solo cuenta ahora con 21 escaños, repartidos entre los tres partidos que lo integran) está a favor de eliminar los coffee shops por completo, mientras que el Partido de la Libertad (PVV), de corte xenófobo y encabezado por Geert Wilders, y el partido liberal conservador (VVD) defienden el nuevo sistema de ‘carnets de cannabis’, por el que se excluye a los extranjeros no residentes en el país de los coffee shops y se obliga a los residentes a registrarse en ellos como si se tratara de un club privado. Sin embargo, el actual gobierno de derechas ha perdido su apoyo parlamentario y lo más probable es que sea sucedido por un gobierno de coalición liderado por el VVD y el partido socialdemócrata (PvdA), que contará con mayoría en el parlamento, quizá con la ayuda de un tercer partido, el de los liberales progresistas del D66 (a favor de la regulación) o los demócrata-cristianos (a favor de eliminar por completo los coffee shops).

Los partidos que obtuvieron más votos fueron los liberales conservadores (VVD, 41 escaños) y los socialdemócratas (PvdA, 38 escaños), lo cual significa que el actual primer ministro, Mark Rutte, del VVD, tomará la iniciativa para poner en marcha las negociaciones que conduzcan a una coalición. Por el momento, no está claro cuáles serán las consecuencias para los coffee shops. Ahora mismo, los dos partidos mantienen una postura diametralmente opuesta sobre el tema –el VVD es partidario de intensificar las restricciones impuestas a los coffee shops y el PvdA, en cambio, aboga por regular el suministro– y no parece que sea fácil llegar a un acuerdo. No obstante, sometidos a la presión de formar un gobierno estable que aborde la crisis financiera y los problemas de la integración europea, ambos partidos deben encontrar un terreno de entendimiento.

El ‘carnet de cannabis’

	Oídos sordos a las críticas sobre el ‘carnet de cannabis’. Ivo Opstelten, ministro de Justicia y Seguridad: ”¡No escucho!” (del diario De Pers).

A raíz de la polémica introducción del ‘carnet de cannabis’ en el sur del país, el pasado 1 de mayo de 2012, la futura política en los Países Bajos fue uno de los temas más debatidos durante la campaña electoral, algo que hacía muchos años que no sucedía. Un grupo de propietarios de coffee shops se alineó con el Partido Socialista (SP), que apostaba por abolir el sistema de carnets y regular el suministro de cannabis a través de la llamada ‘puerta de atrás’ de los coffee shops. Las nuevas normas, que persiguen frenar los altercados vinculados con el turismo cannábico –como desórdenes públicos a altas horas de la noche, atascos de tráfico y tráfico ilegal de drogas–, deben comenzar a aplicarse en todo el país el próximo 1 de enero de 2013.

Las nuevas normas no exigen, de hecho, un carnet específico, pero los propietarios de los coffee shops están obligados a mostrar su lista de socios a las autoridades cuando estas los sometan a inspección. En la práctica, las nuevas directrices penales de la Ley del Opio transformarán los coffee shops en clubes privados, ya que los establecimientos solo pueden vender a socios registrados, y no a extranjeros que carezcan de permiso de residencia. Cada coffee shop puede tener un máximo de 2.000 socios, que deben ser mayores de 18 años y ser residentes permanentes en el país.[2]

Según un estudio de examen de la situación, cuatro meses después de que se comenzara a desplegar el sistema de ‘carnets de cannabis’ en el sur de los Países Bajos, los turistas extranjeros y los residentes que se resisten a registrarse están eludiendo la norma comprando en la calle o desplazándose a otras ciudades del país. Las nuevas normas ya han entrado en vigor en las tres provincias del sur: Limburgo, Brabante del Norte y Zelanda. Y a no ser que el nuevo gobierno decida lo contrario, se empezará a aplicar en el resto del país a partir del 1 de enero de 2013. Las voces que critican la medida afirman que esta incrementará los desórdenes públicos y el comercio ilegal en las calles de todo tipo de sustancias, no solo de cannabis.

El gobierno se derrumbó el 21 de abril de 2012, justo antes de que entraran en vigor las nuevas normas y después de que descarrilaran las negociaciones sobre nuevas medidas de austeridad, con lo que se allanó el camino para la celebración de elecciones anticipadas el 12 de septiembre de 2012. Según A un sondeo publicado el 16 de mayo, el sistema de ‘carnets de cannabis’ tiene muy pocos apoyos entre la ciudadanía: el 61 por ciento de los encuestados afirmó que no opinaba que la medida fuera una buena idea y el 60 por ciento se mostró a favor de eliminarla.

Incluso entre los partidos de coalición que respaldaban al ya extinto gobierno de derechas –los demócrata-cristianos y el partido liberal conservador, el Partido Popular por la Libertad y la Democracia (VVD) del primer ministro Mark Rutte y del ministro de Justicia Opstelten–, solo los votantes potenciales de los demócrata-cristianos estaban realmente a favor de las nuevas medidas. Entre los votantes potenciales del VVD – el partido que consiguió más votos en las elecciones–, el 60 por ciento no estaba de acuerdo con el sistema de carnets y el 59 por ciento señaló que se debería suspender su introducción. El 80 por ciento de los encuestados esperaba que el tráfico en las calles se incrementara.

Consecuencias negativas

Aunque la cantidad de ‘turistas cannábicos’ ha disminuido desde que se adoptó el sistema de carnets en el sur de los Países Bajos el pasado mayo, los medios locales y nacionales han informado de un aumento de los traficantes en las calles, de vehículos usados para repartir cannabis y de personas que se dedican a distribuirlo a domicilio en las ciudades del sur. Un primer estudio rápido de evaluación realizado por los investigadores Nicole Maalsté y Rutger Jan Hebben, especialistas en cuestiones de drogas, confirmó lo que cualquiera con un poco de sentido común habría podido esperar: el comercio ilegal en las calles ha aumentado de forma notable y la policía carece de capacidad para atajarlo.

Este mismo estudio de evaluación –basado en observaciones personales y en numerosas entrevistas con propietarios de coffee shops– llegó a la conclusión de que la introducción del sistema de carnets ha desencadenado toda una serie de consecuencias indeseadas para los usuarios locales. La separación del mercado entre cannabis y drogas duras está desapareciendo, así como el límite de edad mínima, que los coffee shops seguían estrictamente bajo pena de recibir una orden de cierre. En la ciudad de Breda, hay noticia de enfrentamientos entre traficantes rivales de la zona para delimitar sus respectivos territorios.

Como protesta ante la medida, muchos coffee shops en Maastricht y otras ciudades del sur decidieron, al principio, cerrar sus puertas. Aunque algunos están volviendo a abrir para abastecer a su clientela habitual, uno de Maastricht ha cerrado definitivamente debido a la falta de clientes. Cada vez hay más traficantes ilegales que rondan cerca de los coffee shops, importunando no solo a los turistas, sino también a los residentes locales. Muchos coffee shops han perdido una parte importante de su clientela, que no desea registrarse y que ha empezado a comprar sus suministros en la calle, en direcciones especiales o a través de los llamados ‘traficantes de teléfono móvil’. Para algunos coffee shops, los ingresos han bajado hasta un 60 por ciento.

Según Marc Josemans, del coffee shop Easy Going de Maastricht y uno de los líderes de la protesta, los antiguos clientes compran ahora el cannabis casi exclusivamente en el circuito ilegal. Josemans se encontró con una orden de cierre fulminante del ayuntamiento por vender cannabis a belgas y alemanes durante los días en que se introdujo el carnet. “Hay jóvenes que distribuyen cannabis en su ciclomotor y ganan unos 250 euros al día, una cantidad que nunca ganarán en un empleo normal”, señaló. “Para el cliente, todo son ventajas: te lo traen a casa, es más barato que en el coffee shop, la calidad es la misma y no tienes que registrarte.”

Un empresario de un coffee shop de Roermond entrevistado para el estudio de evaluación dijo haber contado 25 distribuidores en un solo día. Los comerciantes en la calle están trabajando por turnos. Llegan en coche o en tren desde Rotterdam o Utrecht, hacen el turno que les corresponde y, después, se vuelven a su ciudad. “Es como si vinieran a trabajar a la oficina”, comentó el entrevistado. Según el estudio, esta sofisticada red de suministro alternativo de cannabis comenzó ya a funcionar incluso antes de que se empezara a aplicar oficialmente el sistema de ‘carnets de cannabis’.

Las políticas dan un giro

	Los alcaldes de las ciudades holandesas presentan sus planes para regular el cultivo de cannabis en noviembre de 2008.

La introducción del sistema de ‘carnets de cannabis’ simboliza el giro dado por la política sobre drogas en los Países Bajos durante la última década: el acento en la salud pública se ha ido desplazando gradualmente hacia el énfasis en la seguridad y la represión de los desórdenes públicos y la delincuencia organizada. Aunque el Ministerio de Salud Pública sigue siendo el organismo encargado de las políticas de drogas en teoría, es el Ministerio de Seguridad y Justicia (resultado de la fusión de dos ministerios antes separados, Interior y Justicia, bajo el anterior gobierno conservador) el que lleva la batuta en la práctica.

Aunque la prensa y las agencias de control de drogas en el exterior tienden a afirmar que los Países Bajos están replanteando su actitud tolerante frente al cannabis, el apoyo a las políticas liberales sigue estando muy extendido. Según una encuesta realizada en 2008 en los municipios que albergan coffee shops, el 75 por ciento de los encuestados desea que el gobierno central regule el suministro a gran escala a estos establecimientos. Otra encuesta de opinión pública realizada en febrero de 2010, mostró que el 49 por ciento de los holandeses opina que el cannabis se debería legalizar, mientras que el 13 por ciento piensa que se debería mantener la política actual. Solo el 26 por ciento de los encuestados desea que el cannabis se prohíba. En mayo de 2012, el 64 por ciento de la población estaba en desacuerdo con la posibilidad de que el cannabis se prohibiera.

En estos momentos, está emergiendo una creciente brecha entre el ya extinto gobierno conservador que apostaba por la ley y el orden y los municipios sobre la futura política en torno a los coffee shops y el problema de la puerta de atrás. La mayoría de municipios donde están autorizados los coffee shops desean que las normas tomen un nuevo rumbo, y han propuesto políticas para regular finalmente el suministro de la puerta de atrás. En noviembre de 2008, en una ‘cumbre del cannabis’, unos 30 alcaldes de distintos partidos políticos, entre ellos del VVD y de los demócrata-cristianos, solicitaron que se pusiera en marcha ‘un proyecto piloto supervisado’ para valorar si la concesión de licencias a cultivadores autorizados podría reducir la delincuencia relacionada con el cannabis.

El futuro de la política sobre cannabis en los Países Bajos está ahora en manos del partido liberal conservador (VVD) del actual –y seguramente también próximo– primer ministro, Mark Rutte. En el pasado, hasta hace solo dos años y medio, el VVD era partidario de regular la puerta de atrás. En mayo de 2010, Frits Bolkestein, uno de los exdirigentes del partido y excomisario europeo, escribió una columna de opinión en que defendía la regulación y que se permitiera la producción y venta de todas las drogas en condiciones estrictas para minimizar el uso y, a la vez, que este fuera lo más seguro posible. El sondeo realizado en febrero de 2010 reveló que el 50 por ciento de los votantes del VVD está a favor de la legalización del cannabis y que solo el 17 por ciento desea que se mantenga la política actual.

La instauración del sistema de ‘carnets de cannabis’ se basa en una lectura selectiva de las recomendaciones presentadas por la Comisión Van de Donk, a la que el gobierno anterior había encargado un informe para un nuevo memorando sobre las políticas de drogas en el país que se debía elaborar en el otoño de 2009. La Comisión recomendó que los coffee shops deberían retomar su objetivo original: su número y dimensiones deberían estar limitados, y deberían abastecer a los usuarios locales registrados, en lugar de ser “grandes establecimientos que proveen a los consumidores de países vecinos”. En opinión de la Comisión, con esto disminuirían los desórdenes públicos provocados por los turistas que cruzan las fronteras alemana y belga para adquirir sustancias. Sin embargo, las recomendaciones también sugerían que se pusiera en marcha un pequeño proyecto piloto para experimentar la posible regulación de los suministros de los coffee shops.

Ese memorando sobre las políticas de drogas nunca se materializó y el gobierno cayó en febrero de 2010. Fue la coalición de derechas encabezada por el VVD que llegó al poder en octubre de 2010 la que restringió la lista de recomendaciones a introducir el ‘carnet de cannabis’, así como a ampliar las zonas sin coffee shops cerca de centros escolares a 350 metros y a clasificar el cannabis con un porcentaje superior al 15 por ciento de THC como ‘droga dura’, por lo que no podría venderse en los coffee shops.[3]

El VVD, básicamente, sacrificó su anterior postura liberal sobre la regulación del cannabis para ganar votos de la derecha y formar un gobierno con el partido demócrata-cristiano, así como para conseguir el respaldo extraparlamentario del Partido de la Libertad (PVV), liderado por el islamófobo Geert Wilders y a favor de cerrar los coffee shops.

El futuro de la política sobre el cannabis: ¿un tema abierto?

	El primer ministro, Mark Rutte (izquierda), y el líder de los socialdemócratas, Diederik Samson, deben negociar un gobierno de coalición.

Durante la campaña electoral 2012, el VVD defendió su postura sobre la política de cannabis hasta apenas unos días antes de que se celebraran las elecciones, el 12 de septiembre, cuando el alcalde de Maastricht, también del VVD y acérrimo defensor del sistema de carnets, anunció de repente que, como el número de extranjeros que intentaban comprar cannabis había descendido tan drásticamente, ya no era necesario mantener el sistema de tarjetas de socio para los residentes. El primer ministro, Rutte, reaccionó manifestando que lo prudente sería abordar los problemas prácticos que estaba generando la aplicación del sistema de carnets con un proceso en que participaran el gobierno central y las autoridades locales, y en que se debatirían las lecciones aprendidas hasta la fecha para ver si era necesario realizar algún ajuste.

El alcalde de Maastricht también declaró que, aunque prohibir el cannabis a los turistas en Maastricht tenía sentido por una cuestión de orden público, hacer lo mismo en Amsterdam –donde se encuentra un tercio de los aproximadamente 660 coffee shops de los Países Bajos– no era necesario, ya que en la capital los problemas con los turistas son menores. El alcalde de Amsterdam, Eberhard van der Laan (del PvdA), y la mayoría del consistorio municipal está firmemente en contra del sistema de carnets. La sección de Amsterdam del VVD también se opone a la medida y aboga por que el cultivo de cannabis se regule con licencias, con el fin de evitar que la delincuencia organizada participe en la producción y la distribución a gran escala, y mejorar la calidad del cannabis. Las facciones más liberales del VVD consiguieron, de hecho, modificar el programa electoral del partido eliminando el límite de 2.000 socios por coffee shop y supeditando la decisión a un acuerdo entre las autoridades locales y la Fiscalía.

Que todo esto apunte a un primer paso para revisar las políticas actuales del VVD es aún una incógnita. Lo que sí puede decirse es que el futuro de la política holandesa sobre el cannabis dependerá en gran medida de la postura que adopte el VVD, de la idiosincrasia de la vida política holandesa y del complejo proceso que se seguirá para formar un gobierno, algo que puede tardar meses. Los resultados de las negociaciones para garantizar una coalición dependerán a de la voluntad del VVD y el PvdA para formar gobierno y de su predisposición a amoldar sus posiciones sobre determinados ámbitos, entre los que estaría la política de drogas. No obstante, tampoco habría que excluir la posibilidad de que los dos partidos no encuentren una solución para formar un nuevo gobierno.

En todo caso, cualquier decisión que se tome en adelante sobre el ‘carnet de cannabis’ vendrá determinada, probablemente, por la evaluación oficial sobre la introducción del sistema en el sur del país, en la que ya está trabajando el Bonger Institute de la Universidad de Amsterdam y el Centro de Investigación y Documentación del Ministerio de Justicia. Todo parece apuntar a que, aunque la medida haya influido algo en la reducción de los ‘turistas cannábicos’, las consecuencias negativas –como el incremento del comercio en las calles y los altercados públicos, el mayor riesgo de venta a los menores de edad y la desaparición de la frontera entre el cannabis y las drogas duras en el mercado, uno de los motivos por los que se crearon los coffee shops– superan con creces a las ventajas del sistema de carnets.

En función de cuáles sean los resultados de la evaluación, se decidirá si el sistema de carnets seguirá adelante, se adaptará o se suspenderá. En caso de que la evaluación sea negativa, regular el problema de la puerta de atrás a través de un sistema de licencias de cultivo podría convertirse en una posibilidad real, dependiendo, de nuevo, de si el VVD está dispuesto a cambiar su postura. El PvdA, por su parte, está a favor de la medida, al igual que el centro-izquierda en el Parlamento, pero por el momento no existe una mayoría para dar ese paso, a no ser que el VVD o parte de este opte por sumarse a esta vía.

Si los líderes del partido son incapaces de llegar a un acuerdo al formar el nuevo gobierno, una posible solución sería declarar la reforma de la política del cannabis como un ‘tema abierto’, lo cual significaría que no se incluiría en el acuerdo de coalición, por lo general muy detallado, y la decisión se dejaría en manos de los partidos en el Parlamento o incluso de los parlamentarios a título individual. En tal caso, la sección liberal del VVD tendría la oportunidad de forjar una mayoría a favor de la reforma.

El contexto internacional

A pesar de todo, aunque se llegara a tal situación, esta dependería aún de muchos otros factores y podría venirse abajo en cualquier momento. Aunque se alcanzara una mayoría que abogara por la reforma, el gobierno podría negarse a aplicar la nueva ley en caso de considerar que esta planteara problemas con respecto a los límites de las convenciones de la ONU y se topara con una fuerte oposición internacional, como ya sucedió en 2000, cuando una mayoría parlamentaria votó a favor de regular la puerta de atrás autorizando el cultivo de cannabis en un sistema cerrado y descriminalizando la producción de cannabis vendida a los coffee shops. Los cultivadores podrían producir para los coffee shops con una licencia exclusiva, y los coffee shops, a su vez, solo podrían vender el cannabis producido por estos cultivadores. Durante la campaña electoral 2012, de hecho, los socialdemócratas volvieron a poner sobre la mesa propuestas parecidas.

En 2005, ya fracasó otra iniciativa que buscaba experimentar con la regulación del suministro de cannabis a los coffee shops. En aquel caso, el gobierno solicitó asesoramiento jurídico al T.M.C. Asser Institute. Su polémico informe, titulado ‘Experimentos para autorizar el cultivo de cannabis para abastecer a los coffee shops: asuntos jurídicos de ámbito europeo e internacional’, llegó a la conclusión de que el cultivo de cannabis con fines que no fueran médicos ni científicos estaba prohibido por las convenciones de la ONU y por la legislación de la Unión Europa.[4] Siguiendo la opinión de que tal experimento no “observaría al espíritu de los tratados existentes”, la iniciativa fue abandonada en junio de 2006, cuando el VVD le retiró su apoyo inicial.

En aquel momento, Frans Weekers, portavoz del VVD, afirmó que, para poder seguir avanzando con la política holandesa sobre el cannabis, el gobierno debía buscar apoyos políticos internacionales a través de canales diplomáticos. Esta posibilidad nunca se materializó, pero quizá hoy tendría más opciones teniendo en cuenta, por ejemplo, las propuestas de reforma en Uruguay, que plantean que el Estado controle el cultivo de cannabis, el debate en Dinamarca, donde el ayuntamiento de Copenhague persigue poner en marcha establecimientos de cannabis de control estatal, y las últimas novedades en torno a los clubes sociales de cannabis en el Estado español. Una plataforma de países con ideas afines podría abrir las puertas a una posible reforma de las convenciones de drogas de la ONU o coordinar iniciativas conjuntas para desmarcarse de ciertas disposiciones sobre el cannabis en esas convenciones.

[1] El problema de ‘la puerta de atrás’: los coffee shops pueden vender hasta cinco gramos de cannabis a los consumidores (‘la puerta principal’), pero tienen que adquirir sus suministros en el mercado ilegal (‘la puerta de atrás’). Para que los coffee shops puedan funcionar al margen de toda actividad tipificada como delito, se debería regular el cultivo del cannabis.

[2] Según la Ley del Opio de los Países Bajos, la venta y la posesión de cannabis es un delito penal, pero el gobierno utiliza el ‘principio de conveniencia’, una opción discrecional que permite a la Fiscalía Pública no emprender acciones legales en caso de que así convenga en pro del interés general. A la investigación y el enjuiciamiento de este tipo de delitos se le ha asignado ‘la prioridad judicial más baja’. Así, los coffee shops pueden funcionar gracias a ese principio y siempre que sigan unas directrices, conocidas como ‘criterios AHOJG’, dictadas por el Ministerio de Justicia a través de la Fiscalía Pública: no hacer publicidad (A), no vender drogas duras (H), no provocar desórdenes públicos (O), no vender a menores de edad (J), limitar las ventas a una pequeña cantidad por transacción (5 gramos) y no exceder el límite establecido en el almacén (500 gramos) (G). Con las nuevas medidas, se añadieron a estas directrices el criterio de club privado y el de venta exclusiva a residentes.

[3] En junio de 2012, el Instituto Trimbos publicó un estudio que demuestra que el umbral del 15 por ciento de tetrahidrocannabinol (THC) es bastante arbitrario y no ofrece ningún indicio de si un mayor contenido de THC es más perjudicial. No se puede realizar ninguna afirmación sobre la nocividad del cannabis con un contenido superior al 15 por ciento de THC en comparación con el hachís que tenga un contenido de THC igual de alto y con una concentración relativamente superior de cannabidiol (CBD). Sin embargo, puede concluirse que los efectos negativos relacionados con el CBD son escasos o nulos. Aunque es cierto que el CBD tiene sus efectos, por lo general estos son positivos. El hachís con un contenido relativamente alto de THC y un alto contenido de CBD parece menos nocivo que el cannabis con altos niveles de THC y bajos niveles de CBD.

[4] Según algunas voces, el informe Asser fue modificado para que se ajustara a la decisión política que preveía el ministro de Justicia de aquel momento, Piet-Hein Donner, que tenía estrechos lazos con el Instituto y que actualmente es el responsable del Consejo de Estado que debe ofrecer asesoramiento sobre las nuevas leyes que aprueba el Parlamento.